随着《政府信息公开条例》的出台和人们法律意识的不断提高，各级国土资源管理部门受理信息公开申请不断增多，在有些城市甚至出现井喷式增长。实践中，各地出现不少人员以政府信息公开的方式申请获得不动产登记资料的行政诉讼、行政复议以及具体的政府信息公开申请案例。研究发现，不少法院判例是将不动产登记信息作为政府信息并要求适用《政府信息公开条例》的。

      不动产登记资料能否作为依申请的政府信息向申请人公开？不动产登记资料查询制度和政府信息公开制度之间的关系如何？

      2008年《政府信息公开条例》颁布实施后，政府信息公开已经成为政府部门的日常工作。同时，近年来各级行政复议和行政诉讼中，政府信息公开行政争议已经成为最主要的复议和诉讼对象。根据《政府信息公开条例》，政府信息公开的主要目的是为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，奉行以公开为常态，不公开为例外。政府信息一般分为主动公开和依申请公开两类。前者是政府信息公开部门在政府信息形成后一段时间内，主动通过一定的载体向社会公开；后者则是由申请人根据自身生产、生活和科研的需要，向信息制作或保存机关申请并获取其所需要的相关信息。

      对相关信息公开申请案例的分析和研究发现，行政机关或司法机关对于以信息公开途径申请不动产登记资料信息的申请主要存在两种处理方式和意见。

      观点一：对于申请人申请的不动产登记资料，应不加区分地予以公开。此种处理模式和思路占比较大，它以认可不动产登记信息是政府信息，并且可以通过政府信息公开途径获取为前提，将直接导致大量申请人绕过不动产登记查询制度，通过政府信息公开途径获取不动产登记资料信息，使得由《物权法》、《不动产登记暂行条例》（以下简称《条例》）精心构建的不动产登记查询制度形同虚设。

      观点二：从涉及商业秘密、个人隐私的角度出发，认为根据《政府信息公开条例》第14条的规定—— 行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息，但是经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。如果涉及第三人商业秘密、个人隐私，要告知申请人需征求第三人意见。同时，在征求完第三人意见后，根据第三人意见作出答复，告知其公开或不公开。这种处理模式考虑到了不动产登记资料可能涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私，因此履行了征求第三人意见并进行判断的程序。

      不动产分散登记时期，由于登记资料所属登记部门不同，各部门规章或规范性文件中关于登记资料查询的权限和主体规定不尽一致，有的是完全公开，有的则限制较多。
      不动产统一登记后，关于不动产登记资料的查询，应统一适用《物权法》及《条例》的有关规定。

      不动产登记查询是为了实现物权公示以及保障不动产交易安全设置的，同时兼顾不动产权利人秘密和隐私的保护，采取有限查询模式。2007年《物权法》从法律上确立了不动产登记查询制度，其第18条规定：“权利人、利害关系人可以申请查询、复制登记资料，登记机构应当提供。”2015年3月1日施行的《条例》对此作了进一步规定：“权利人、利害关系人可以依法查询、复制不动产登记资料，不动产登记机关应当提供。有关国家机关可以依照法律、行政法规的规定查询、复制与调查处理有关的不动产登记资料。”与《物权法》相比，除增加明确有关国家机关可作为查询主体外，其他内容几乎相同。

      《政府信息公开条例》第2条规定，“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或获取的，以一定形式记录、保存的信息”。不动产登记资料是由性质上属于行政机关的不动产登记机构在履行登记职责过程中获取、收集和形成的一系列文字和图件资料，这些资料以一定形式记录和保存，符合政府信息的构成要件，属于政府信息。

      但是否只要是政府信息，就应该主动或依申请公开？《政府信息公开条例》所规定的政府信息豁免公开的情形主要涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私，同时要求公开政府信息不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。不动产登记资料中的一些信息，如不动产取得的价格、转让交易合同以及个人身份信息等，可以当然地视为与商业秘密、个人隐私相关。而宗地图、地籍图等一定程度上也关系国家秘密。问题在于，不涉及秘密或隐私的信息公开申请，如果需要行政机关逐项甄别、筛选、公开答复，一方面会给公开机关带来极大的工作负累，另一方面会将《物权法》、《条例》及其实施细则构建起来的不动产查询制度以及与此相关的信息系统建设、收费制度、资料保管系统以及信息安全保密制度架空，一旦矛盾集中爆发，将给新生的不动产登记制度带来极大的困扰和冲击。建议从以下三个角度考虑，以达到制度设计和法律规定的最大合理化和平衡。

      一是从一般政府信息和特殊政府信息角度考虑。不动产登记信息是政府机关在履行不动产登记职责过程中获取和形成的政府信息，国家获取和保存这类信息的目的是保护合法物权和保障交易安全，这类信息由于不同程度涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私，同时关系到公民财产权、隐私权的保护，因此国家建立特殊的信息管理制度、查询制度和保密制度对其进行管理，不应与一般政府信息一样主动公开或依申请公开。

      二是从上位法和下位法角度考虑。不动产登记查询制度是由《物权法》制定的，奉行有限查询原则，与政府信息公开制度分别由不同层级的法律规范来调整和规范，《政府信息公开条例》中关于政府信息公开的主体、程序、场所等规定，都与不动产登记查询制度的规定不一致，不能由行政法规制定的政府信息公开制度来影响和冲击由法律规范的不动产登记查询制度，否则会导致管理的极大混乱。

      三是从查询权和知情权权利类型角度考虑。不动产登记信息查询保障的是基于身份和利害关系或者国家公权机关履行职责时的查询权，其中基于身份和利害关系行使该权利时是一种民事权利，受到一定条件制约。政府信息公开则是赋予公民、法人和其他组织获取政府信息、监督政府的知情权，这种权利同时兼具公法权利及民事权利的属性，并且公法权利属性居多，所受限制较少。两种权利所保护的对象和目的不一样，不能混为一谈。

      不动产登记查询制度是不动产统一登记制度的重要组成部分，为保障这项制度的正常、健康发展，建议采取以下几种方式就不动产登记查询制度和政府信息公开制度之间的关系作出明确规定。

      一是积极与最高人民法院或国务院法制办商定相关问题。向最高人民法院或者国务院法制办就相关问题进行说明和请示，争取以最高法复函、司法解释或者国务院法制办回函或解释的形式，就不动产登记信息查询或公开应该适用《物权法》以及《条例》进行明确规定。或者由国务院法制办针对《政府信息公开条例》第17条“法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定”进行明确解释。

      二是争取在《政府信息公开条例》修改时明确相关问题。《政府信息公开条例》修改已经列入了国务院法制办2015年立法计划，目前已经启动了修改。建议在修改征求意见时提出相关意见或直接去函国务院法制办商议相关法条修改，争取在《政府信息公开条例》中明确规定，有其他法律法规调整和规范信息查询或公开问题的，遵其规定，从立法上解决相关问题。

      三是统一规范登记机构关于不动产登记信息查询的操作方式。严格要求登记机构按照《条例》实施细则中关于不动产登记资料查询的权限、程序和审查的规定进行登记信息查询操作。如申请人通过信息公开途径申请登记信息，在有上位法依据的前提下，各级国土资源管理部门可明确答复申请人该信息不适用《政府信息公开条例》一般规定，要求其通过不动产登记查询途径进行查询，统一操作模式和口径。